विधेयक समीक्षा

गरीबी निवारणका लागि रोजगारी प्रत्याभूत गर्न बनेको विधेयक, २०६९

रोजगारीको अभावमा व्यक्तिले सम्मान जनक जीवनयापन गर्न सक्दैन । रोजगारी नहुँदा व्यक्तिले अरू तमाम अधिकारहरूको उपभोगबाट समेत वञ्चित हुनुपर्ने हुन्छ । रोजगारी पाउनु सुविधा मात्र होइन, यो सबै नागरिकको आधारभूत अधिकार हो । रोजगारीको प्रश्न व्यक्तिको सामाजिक प्रतिष्ठा वा हैसियतसँग पनि गाँसिएको हुन्छ । यसले व्यक्ति वा राज्यको अन्तरसम्बन्धलाई पनि परिभाषित गर्द छ ।

कुनै पनि मुलुकमा बेरोजगारहरूको ठूलो संख्या प्रायः राजनीतिक एवं सामाजिक स्थिरताका लागि नितान्त घातक हुन्छ । बेरोजगारहरूको अत्यधिक संख्याले सामाजिक संरचनालाई ध्वस्त तुल्याउनुका साथै गम्भीर राजनीतिक अस्थिरता उत्पन्न गर्ने एउटा प्रमुख कारक तत्व हो भन्ने तथ्य संसारका धेरै देशका अनुभवहरूले प्रमाणित गरिसकेका छन् । नेपालको कुल जनसंख्याको ठूलो हिस्सा बेरोजगारी र गरीबीको निरपेक्ष रेखामुनि रहेका छन् । यो एउटा अत्यन्त गम्भीर अवस्था हो । व्यापक संख्यामा रोजगारी सिर्जना गर्नु नेपालको लोकतान्त्रिक शान्ति र स्थिरताको दिशामा पहिलो काम हो । चरम गरीबी, अभाव, बेरोजगारी एवं वञ्चितीकरणको कारणले नेपाल सशस्त्र द्वन्द्वको प्रक्रियाबाट गुज्रियो । द्वन्द्वको स्थायीरूपान्तरणका लागि गम्भीर आर्थिक एवं सामाजिकरूपान्तरणको आवश्यकता छ । दिगो शान्तिका लागि जनताले शान्तिको लाभांश पाउनुपर्ने आवश्यकता छ । एक डलरभन्दा पनि कम आयमा जीवनयापन गर्ने जबसम्म ठूलो जनसंख्या मुलुकमा विद्यमान रहन्छ तबसम्म नेपालमा दिगो शान्तिको स्थापना हुन सक्दैन । लडाकूहरूको व्यवस्थापन मात्र शान्ति प्रक्रिया हो भन्ने सतही बुझइमा हाम्रा राजनीतिक दलहरू रहेका छन् । हाल नेपालमा एकातिर ग्रामीण क्षेत्रमा कृषि एवं निर्माण कार्यका लागि श्रमिकहरूको अभाव छ भने आईएलओले गरेको एक अनुगमन अनुसार नेपालको करीब ७० लाख जनसंख्या रोजगारीको खोजीमा मुलुक बाहिर पुगेको छ । यो एउटा भयावह तस्वीर हो ।

आज नेपालको अर्थतन्त्र रेमिट्यान्स अर्थतन्त्र हो । रेमिट्यान्स अर्थतन्त्रको सामाजिक मूल्य एकदमै चर्को छ । यसले सामाजिक विघटन एवं विश्रृंखलताको प्रक्रियालाई जन्म दिएको छ । आफ्नो सक्रिय जनसंख्या निर्यात गर्ने राष्ट्रले कहिल्यै पनि प्रगति गर्न सक्दैन । नेपालकोग्रामीण क्षेत्र आज युवाविहीन देखिन्छ । त्यहाँ अधिकांश वृद्ध एवं बालबालिका मात्र भेटिन्छन् ।

मानव अधिकारको विश्वव्यापी घोषणापत्र १९४८ को धारा २३ ले “कामको अधिकार” (Right to work) लाई आधारभूत मानव अधिकारको रूपमा व्यवस्थित गरेको छ । यसै गरी घोषणापत्रको धारा २४ ले पर्याप्त जीवनस्तर (Right to an adequate standard of living) अधिकारको प्रत्याभूति गरेको छ । केही विधिशास्त्रीहरू मानव अधिकारको विश्वव्यापी घोषणापत्रको कानूनी महत्वबारे प्रश्नचिन्ह उपस्थित गर्द छन् र यो कानूनी रूपमा बाध्यात्मक नरहेको तर्क प्रस्तुत गर्द छन् । तर हाल यस घोषणापत्रले विकास क्रमको एउटा लामो यात्रा तय गरिसकेको छ । हाल यो अन्तर्राष्ट्रिय कानूनको प्रथागत विधि (Part of customary International law) को हिस्सा भइसकेको छ । यसलाई संयुक्त राष्ट्रसंघको वडापत्रको धारा ५५ एवं ५६ को आधिकारिक व्यवस्था भनिन्छ । संयुक्त राष्ट्र चार्टरको धारा ५५ र ५६ अन्तर्गत सदस्य राष्ट्रहरूले मानव अधिकारको संरक्षण वा सम्वद्र्धन गर्ने दिशामा व्यक्तिगत एवं सामूहिक कदम चाल्ने प्रतिज्ञा गरेका छन् ।

यसै सन्दर्भमा आर्थिक, सामाजिक तथा सांस्कृतिक अधिकारको संयुक्त राष्ट्रसंघीय महासन्धि (Covenantion Economic, social and cultural rights) अत्यन्त महत्वपूर्ण छ । यो अनुमोदन गर्ने राष्ट्रका हकमा एउटा बाध्यात्मक दस्तावेज हो । यस महासन्धिको धारा ६ ले स्पष्ट रूपमा व्यवस्था गरेको छ कि यस प्रतिज्ञापत्रका पक्ष राष्ट्रहरूले काम गर्ने अधिकार स्वीकार गर्द छन् जसमा प्रत्येक व्यक्तिको आफूले स्वतन्त्रतापूर्वक छानेको वा स्वीकार गरेको कामबाट आफ्नो जीवन धान्न सक्ने मौकाको अधिकार समेत समावेश हुनेछ । प्रस्तुत प्रतिज्ञापत्रका पक्ष राष्ट्रहरूले यस अधिकारलाई सुरक्षा गर्न समुचित कदम चाल्नेछन् ।

नेपालले यस महासन्धिलाई अनुमोदन गरेको छ । हराम्रो सन्धि ऐनको दफा ९ अनुसार नेपालका लागि यो एउटा बाध्यात्मक दस्तावेज हो । यसै सन्दर्भमा नेपालको अन्तरिम संविधानको धारा १८ (१) को प्रावधान अत्यन्त महत्वपूर्ण छ । यस धाराले प्रत्येक नेपाली नागरिकलाई कानूनमा व्यवस्था भए बमोजिम रोजगारीको हक हुनेछ भन्ने व्यवस्था गरेको छ । संविधानको यस धारा बमोजिम रोजगारीको हकलाई प्रत्याभूत गर्न कानून निर्माण गर्नु राज्यको दायित्व रहेको छ । संविधानको यस धारालाई कार्यान्वयन गर्न लामो समयसम्म कानून निर्माण न गर्नु राज्य आफ्नो संवैधानिक दायित्वप्रति उदासीन हुनु हो । गरीबी निवारणका लागि रोजगारी प्रत्याभूत गर्न विधेयक बनेको छ ।

नागरिकहरूलाई रोजगारी प्रत्याभूत गर्नु राज्यको एउटा महत्वपूर्ण दायित्व हो । यस सम्बन्धमा राज्य संवैधानिक कर्तव्य एवं अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि दायित्वद्वारा पनि बाँधिएको छ । लामो समयसम्म राज्य आफ्नो संवैधानिक कर्तव्यप्रति उदासीन रहनु संविधानप्रतिको बेवास्ता हो । “आर्थिक, सामाजिक एवं सांस्कृतिक अधिकार” सम्बन्धी संयुक्त राष्ट्रसंघीय महासन्धि अनुसार पनि नेपाल राज्य यसद्वारा विस्तृत दायित्वहरूका सम्बन्धमा कानूनी, प्रशासनिक एवं अन्य उपायहरू अवलम्बन गर्न बाध्य छ । व्यापक रूपमा रोजगारीको सिर्जना लोकतन्त्र एवं शान्तिका लागि प्रमुख सुरक्षाकवचहरू हुन् ।

यसै सन्दर्भमा गरीबी निवारणका लागि रोजगारी प्रत्याभूत गर्न बनेको एक विधेयकको मस्यौदा तयार भइसकेको छ । गरीबी निवारणको लागि रोजगारीको प्रत्याभूति एक सशक्त औजार हो । यो तथ्य आफैंमा स्वयंसिद्ध छ कि रोजगारीको व्यापक सिर्जनाद्वारा गरीबी निवारणलाई समाप्त गर्ने दिशामा महत्वपूर्ण कदम चाल्न सकिन्छ ।

यस विधेयकका देहाय बमोजिमका विशेषता रहेका छन्ः
१.    नेपाल सरकारले केन्द्रीय रोजगार समितिको सिफारिसमा नेपाल राजपत्रमा सूचना प्रकाशित गरी ऐन लागू हुने क्षेत्र तोक्न सक्छ ।
२.    ऐन लागू भएको क्षेत्रमा बसोबास गर्ने निरपेक्ष गरीबीको रेखामुनि रहेको प्रत्येक बेरोजगार परिवारलाई श्रममूलक रोजगारी प्रदान गरिने । रोजगारी दिन नसकेको परिवारलाई बेरोजगारी भत्ता प्रदान गरिने ।
३.    यसमा श्रममूलक रोजगारी प्राप्त गर्न परिचय पत्र प्राप्त गर्नु पर्ने व्यवस्था छ ।
४.    रोजगारी प्राप्त गर्न चाहने परिचयपत्र प्राप्त व्यक्तिले साउन १ गते देखि कात्तिक मसान्तसम्म स्थानीय रोजगार समितिमा निवेदन दिनुपर्ने प्रावधान यसमा रहेको छ ।
५.    स्थानीय रोजगार समितिले आफ्नो कार्यक्षेत्रभित्र सञ्चालन हुने निर्माण कार्य रोजगारीमूलक कार्य वा सार्वजनिक कार्यक्रममा बेरोजगार परिवारबाट कम्तीमा एकजनाका दरले श्रममूलक रोजगारी न्यूनतम रूपमा एक आर्थिक वर्षमा १०० दिन हुनुपर्ने व्यवस्था छ ।
६.    आफ्नो क्षेत्रभित्र रोजगारी उपलब्ध गराउन नसकेमा सोही जिल्लाको पाँच किलोमिटर भित्रको अन्य कुनै क्षेत्रमा सोही बमोजिम रोजगारी उपलब्ध गराउन सक्ने लचकता यसमा रहेको छ ।
७.    रोजगारी प्राप्त गर्ने व्यक्तिले प्राप्त गर्ने पारिश्रमिक सो आर्थिक वर्षका लागि निर्धारण भएको न्यूनतम ज्यालाभन्दा कम हुने छैन । पारिश्रमिकको भुक्तानी प्रत्येक दुई/दुई हप्तामा हुनेछ । सम्भव भएसम्म बैंक वा वित्तीय संस्थामार्फत भुक्तानी दिने प्रबन्ध गर्न यसमा किटानी गरिएको छ ।
८.    बेरोजगार परिवारलाई एक आर्थिक वर्षभित्र एक सय दिनसम्म रोजगारी उपलब्ध गराउन नसकिएमा यस्तो बेरोजगार परिवारलाई रोजगारी गर्दा पाउने न्यूनतम ज्याला दरको हिसाबले हुन आउने जम्मा पारिश्रमिकको आधा रकम बेरोजगार भत्ता स्वरुप दिने सुझाव यसमा रहेको छ ।
९.    यो ऐन लागू भएको क्षेत्रमा सहकारीमार्फत तथा जिल्ला विकास समिति र गाउँ विकास समितिले आफ्नो क्षेत्रमा संचालित निर्माण कार्य तथा रोजगारमूलक कार्यमा श्रममूलक रोजगारीमा लगाउनुपर्ने व्यवस्था मिलाउनुपर्ने निर्देश गरिएको छ ।
१०.    राष्ट्रिय योजना आयोगका उपाध्यक्षको संयोजकत्वमा केन्द्रीय रोजगार समन्वय समितिको व्यवस्था गरिएको छ । त्यसै गरी जिल्ला विकास समितिको सभापतिको संयोजकत्वमा जिल्ला रोजगार समन्वय समितिगठनको प्रबन्ध यसमा गरिएको छ ।
११.     गाउँ विकास समितिको अध्यक्ष को संयोजकत्वमा स्थानीय रोजगार समन्वय समितिको व्यवस्था गरिएको छ ।
१२.    नेपाल सरकार विदेशी सरकार अन्तर्राष्ट्रिय संघसंस्था वा व्यक्ति इत्यादिबाट प्राप्त रकमको आधारमा एवं श्रममूलक रोजगारी प्रत्याभूति कोषको व्यवस्था मिलाइएको छ ।
१३.    श्रममूलक रोजगारी सम्बन्धी समग्र कार्यक्रमको नियमित रूपमा अनुगमन तथा मूल्याङ्कन केन्द्रीय रोजगार समितिले गर्ने प्रावधान यसमा गरिएको छ ।

सुझाव तथा सिफारिस
राज्यद्वारा रोजगारीको प्रत्याभूतिका लागि कानून बनाउनु आफैंमा सकारात्मक कार्य हो । तर हाल मस्यौदा गरिएको विधेयकले रोजगारीको अधिकारलाई मजबुत ढंगले स्थापित गर्दैन । यो विधेयकको मस्यौदाले अधिकारमुखी दृष्टिकोणलाई (Rights based Approach) अख्तियार गर्न सकेको देखि ंदैन । आज एउटा तथ्यमा हामी सबैको ध्यान केन्द्रित हुनु आवश्यकता छ कि आर्थिक, सामाजिक एवं सांस्कृतिक अधिकार पनि उति नै महत्वपूर्ण हुन् ।

नागरिक तथा राजनीतिक अधिकारहरू आर्थिक र सामाजिक अधिकारको तुलनामा बढी वा कम महत्वका छैनन् । यी दुइटै प्रकृतिका अधिकारहरू समान महत्वका छन् । अधिकारहरू सार्वभौमिक, परस्पर निर्भर वा समान महत्वका छन् । रोजगारीको अधिकार पनि आधारभूत मानव अधिकार हो र यसलाई कार्यान्वयन गर्नु राज्यको दायित्व हो । यो विधेयकले भारतमा हाल लागू रहेको Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee ACT 2009 बाट प्रत्यक्ष रूपमा प्रभावित देखिन्छ तर यसले त्यस ऐनका सकारात्मक पक्षहरूलाई यथेष्ट रूपमाग्रहण गर्न सकेको छैन ।

यस विधेयकमा परिमार्जन गर्नु पर्ने देहायका विषयवस्तु रहेका छन्ः
१.    यस विधेयकमा ‘निरपेक्ष गरीबीको रेखामुनि’ रहेका परिवारलाई मात्र श्रममूलक रोजगार उपलब्ध गराउने परिकल्पना गरिएको छ तर ‘निरपेक्ष गरीबीको रेखामुनि’ भन्नाले कस्तोलाई बुझाउनेछ भन्ने कुनै स्पष्ट परिभाषा यस विधेयकमा गरिएको छैन । यथार्थमा श्रममूलक रोजगारमा संलग्न हुन चाहने जो–कोहीलाई पनि रोजगारी उपलब्धगराइदिनुपर्दछ । मुलुक चरम गरीबीको अवस्थामा रहेको परिप्रेक्ष्यमा उत्पादनको साधनबाट वञ्चित जो–कोही पनि निरपेक्ष गरीबीको रेखामुनि रहेको व्यक्ति हो । कानूनले स्पष्ट परिभाषा न गरेको स्थितिमा वास्तविक रूपमा वञ्चितीकरणमा परेका रोजगारविहीन परिवारलाई यस कानूनी संरचनाबाट प्राप्त गर्ने लाभबाट वञ्चित हुनेछन् ।
२.    यस विधेयकलाई नेपालभरि कार्यान्वयन गर्ने परिकल्पना गरिएको छैन । नेपाल एउटा चरम दरिद्रताको स्थितिमा रहेको राष्ट्र हो । यसका सबै भूभागमा चरम निर्धनतामा बाँचिरहेका जनसंख्याहरू छन् । तसर्थ यसलाई सम्पूर्ण मुलुकभर कार्यान्वयन गर्नु पर्दछ ।
३.    यो विधेयकले एक आर्थिक वर्षमा एकसय दिन (न्यूनतम रूपमा) मात्र एक परिवारलाई रोजगारीको कल्पना गरेको छ । चरम गरीबीमा बाँचिरहेको परिवारलाई एक वर्षमा १०० दिनको रोजगारीले मात्र उपयुक्त एवं मानवीय जीवनस्तर को परिकल्पना गर्न सकिंदैन । यसका लागि आंशिक रोजगारी होइन पूर्णकालीन रोजगारीको व्यवस्था गरिनुपर्दछ ।
४.    यस विधेयकले एक परिवारमा एकजनालाई मात्र रोजगारीको व्यवस्था गरिएको छ । तर यस सम्बन्धमा श्रममूलक रोजगारी प्राप्त गर्न चाहने १६ वर्ष देखि ६५ वर्ष मुनिका सबैलाई रोजगारीको व्यवस्था गर्नु उपयुक्त हुन्छ ।
५.    यो विधेयकले रोजगारी प्राप्त गर्नका लागि निवेदन दिनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ तर निवेदन दिएको कति समयपछि रोजगारी उपलब्ध गराउनु पर्दछ भन्ने व्यवस्था गरिएको छैन । यस सम्बन्धी भारतीय ऐनले निवेदन परेको १५ दिनभित्र रोजगारीको व्यवस्था गर्नु पर्ने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ । यसै गरी भारतीय ऐनले १५ वटा निवेदन पर्ने बित्तिकै तत्काल नयाँ कार्य सुरुआत गर्नु पर्ने व्यवस्था गरेको छ ।
६.    स्थानीय रोजगार समितिले जिल्ला रोजगार समितिसँग समन्वय गरी सोही जिल्लाको पाँच किलोमिटर भित्रको अन्य कुनै क्षेत्रमा सञ्चालन हुने निर्माण कार्य, रोजगारीमूलक कार्य वा सार्वजनिक कार्यक्रममा श्रममूलक रोजगारीका लागि पठाउने व्यवस्था गरेको छ । तर नेपाल जस्तो जटिल भौगोलिक स्थिति एवंग्रामीण क्षेत्रमा पर्याप्त यातायातको साधनको अभावको स्थितिमा पाँच किलोमिटर दूरीको सट्टा तीन किलोमिटर दूरीको व्यवस्था गरिनुपर्दछ तथा तीन किलोमिटरभन्दा बढी दूरीमा रोजगार उपलब्ध गराए को स्थितिमा यातायात खर्च आवतजावतमा बढी समय खर्च भएबापत १० प्रतिशत अतिरिक्त रकम उपलब्ध गराउनु पर्दछ ।

*अधिवक्ता दिनेश त्रिपाठीद्वारा नेपाल कन्स्टिट्युसन फाउण्डेसनका लागि तयार गरिएको यो अनुसन्धान तथा सुझावपत्रलाई महिला, जनजाति, दलित, मधेशी, युवा तथा सम्बन्धित क्षेत्रका अन्य दबाब समूहहरूको इनपुटका आधारमा अन्तिमरूप दिइने छ । यस सम्बन्धमा यो फाउण्डेसनगोपी विश्वकर्मा, राधा थापा, पवन कुमार ओझा, भुपनन्दा विक, रोहिणी आचार्य, सीताराम अग्रवाल, शंकरदत्त बडु, केशवप्रसाद अधिकारी , विजयकान्त मैनाली, शिव कार्की, ताराप्रसाद जोशी, भरतराजगौतमलगायत अभिषेक अधिकारी , फुर्पा तामाङ तथा डा. विपिन अधिकारी समेतप्रति आभार व्यक्त गर्द छ ।

यो अध्ययन एसिया फाउन्डेसनको सहयोगमा गरिएको हो तर यसमा व्यक्त विचार हरू सम्बद्ध लेखकका हुन् । तिनले फाउन्डेसनको विचार र दृष्टिकोणलाई प्रतिनिधित्व गर्दैनन् ।

commercial commercial commercial commercial